Desde hace algunos años se viene asistiendo al desmantelamiento de las principales herramientas de control administrativo para el acceso a determinadas actividades económicas, esencialmente, aunque no exclusivamente, en el sector servicios. Los legisladores han entendido que la actividad de la Administración pública viene a entorpecer, en buena medida, la creación de empresas y la prestación de servicios por parte de los profesionales.

En esta línea de pensamiento se encuadran normas como la Directiva de Servicios que viene a exigir a los Estados miembros un determinado modo de entender la actividad de policía administrativa en supuestos, incluso, en los que no hay ningún elemento transfronterizo. Esta norma europea viene, entre otras cosas, a sustituir los medios de control administrativo previo (autorizaciones y licencias), por sistemas de control posterior (declaraciones responsables y comunicaciones previas). Nuestro país se ha mostrado entusiasmado con esta propuesta y, en algunos supuestos, ha ido más allá de lo exigido por la propia Directiva. Así lo demuestra la aprobación a finales de 2013 de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, norma que extiende los vientos liberalizadores a todas las actividades económicas y que ha sido declarada parcialmente inconstitucional porque vulneraba competencias económicas de las comunidades autónomas.

Así las cosas, uno de los sectores que más afectado se ha visto por este cambio de paradigma en el control administrativo ha sido el turismo. Un sector donde la Administración juega un papel esencial para garantizar el respeto a los intereses generales y mantener unas adecuadas cotas de calidad.

Esta liberalización facilita las cosas a aquellos que piensan que se deben mejorar los números del turismo a toda costa, es decir, incrementar la oferta para aumentar la demanda, sin perjuicio de otros intereses vitales en juego. Volver, en definitiva, a la situación de mediados del siglo pasado, es decir, al desarrollismo.

Y no se defiende en este trabajo una visión decimonónica de la Administración, es decir, los métodos tradicionales de control a toda costa. Más bien al contrario, no se entiende que con los avances en las tecnologías de la información y del conocimiento no se haya dotado a las Administraciones competentes de medios adecuados para llevar a cabo controles eficaces y menos invasivos a los promotores de actividades turísticas.

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PRÓLOGO

 

INTRODUCCIÓN

 

CAPÍTULO PRIMERO. APROXIMACIÓN AL TURISMO. UN ANÁLISIS JURÍDICO

1.- Derecho y Turismo

1.1.- La difícil tarea de conceptuar el turismo

1.2.- El turismo como objeto de estudio de las ciencias sociales

1.3.-Concepción multisectorial y dimensión transversal del turismo. Multiplicidad de intereses en juego

1.4.- Perspectiva jurídica del turismo. Evolución de la preocupación del Derecho por la realidad turística

1.5.- Una materia propia del Derecho administrativo. La creciente intervención administrativa y su actual retroceso

1.6.- Sobre la necesidad de la intervención administrativa en el sector turístico

2.- Conceptos jurídico-turísticos esenciales para entender la intervención administrativa en el sector

2.1.- Introducción

2.2.- La calidad turística

2.3.- Orígenes del concepto de calidad turística

2.4.- Evolución del concepto

2.5.- Concepto de calidad turística desde una perspectiva jurídica

2.6.- La calidad turística como razón imperiosa de interés general ante los vientos liberalizadores

2.7.- La calidad turística no puede ser considerada como un mero objetivo económico o de planificación económica, es algo más

2.8.- El desarrollo sostenible del turismo

2.8.1.- Orígenes y evolución del concepto de desarrollo sostenible

2.8.2.- Desarrollo sostenible y turismo en la actualidad

2.9.- Turismo y medio ambiente. La capacidad de carga del territorio

2.10.- Turismo y defensa de consumidores y usuarios

2.11.-Turismo y seguridad

2.12.- Turismo como factor de desarrollo económico

2.13.- Turismo como factor de entendimiento entre los diversos pueblos de la tierra

2.14.- El turismo como producto de consumo. El producto turístico

3.- Elementos del turismo

3.1.- Elementos subjetivos

3.1.1.- Los consumidores y usuarios turísticos. Los turistas

3.1.2.- Las empresas y profesionales turísticos

3.1.3.- Las Administraciones públicas

3.2.- Elementos objetivos. Los recursos turísticos

 

CAPÍTULO SEGUNDO. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU INCIDENCIA EN LA CALIDAD TURÍSTICA

1.- Introducción

2.- Breve referencia al concepto de ordenación

2.1.- Clases de ordenación: ordenación general y ordenación administrativa

3.- Objetivos de la ordenación administrativa del sector turístico

4.- Interés público turístico. Títulos que habilitan para la ordenación administrativa del sector

4.1.- El Desarrollo sostenible y calidad turística

4.2.- La protección del medio ambiente

4.3.- La protección de los consumidores y usuarios

4.4.- Preservación del patrimonio cultural y monumental

4.5.- Turismo social

5.- Medios de intervención administrativa en el sector turístico

5.1.- Reglamentación del sector turístico

5.2. Planificación turística y su necesaria incardinación en la planificación territorial

5.3.- Control de las actividades turísticas de los particulares. Control previo y control posterior

5.4.- Disciplina turística

5.5.- La actividad inspectora de la Administración turística

5.6.- Fomento y promoción de las actividades turísticas

5.7.- La actividad administrativa de prestación del servicio turístico

6.- A modo de corolario: La ordenación como requisito necesario para garantizar la calidad turística

 

CAPÍTULO TERCERO. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR TURÍSTICO. ESPECIAL REFERENCIA AL CONCEPTO DE CALIDAD TURÍSTICA

1.- Introducción

2.- Necesidad de realizar un análisis histórico de la legislación en materia de turismo y su evolución competencial. División en diferentes periodos de nuestra historia legislativa

3.- Primer periodo: Aparición del turismo moderno. Primeras intervenciones estatales en el sector

4.- Segundo periodo: El “boom turístico”. Desde los años cincuenta hasta finales de los años setenta del siglo XX. La Constitución de 1978, la primera descentralización, y las normas autonómicas integrales sobre turismo

4.1.- Breve referencia a la Guerra Civil y la década de los cuarenta

4.2.- Los inicios de la recuperación turística. La década de los cincuenta

4.3.- La verdadera explosión del turismo en España

4.4.- La primera crisis turística en España. Una llamada de atención a los Poderes Públicos

4.5.- La aprobación de la Constitución Española de 1978. La primera descentralización de competencias en materia turística. Una descentralización más formal que sustancial

4.6.-Las primeras manifestaciones de la ejecución de las competencias turísticas por las comunidades autónomas

4.7.- El cambio definitivo en las políticas turísticas. La ejecución de las competencias autonómicas en materia turística

5.- Tercer periodo: La aprobación de la Directiva Servicios y de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. La segunda descentralización autonómica a través de las reformas de los Estatutos en algunas comunidades autónomas

5.1.- Efectos generales de la Directiva Servicios en el sector turístico español

5.2.- La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado: se intensifica la liberalización

5.3.- Los nuevos estatutos de autonomía. La segunda descentralización de competencias en materia turística a favor de los entes locales

5.4.- Algunas consideraciones finales sobre las competencias estatales en materia turística

 

CAPÍTULO CUARTO. EL CONTEXTO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR TURÍSTICO: LA DIRECTIVA DE SERVICIOS Y LA LGUM

1.- Introducción

2.- La Directiva de Servicios

2.1.- Orígenes e historia

2.1.1- El Consejo Europeo de Lisboa del año 2000

2.1.2.- La Estrategia Europea de Lisboa

2.1.3.- Informe de la Comisión sobre el estado del mercado interior de servicios del año 2002

2.1.4.- Otras acciones encaminadas a la consecución definitiva del mercado interior de servicios

2.1.5.- Aprobación de la propuesta de Directiva relativa a los servicios en el mercado interior en su primera versión. La auténtica Directiva Bolkestein

2.1.6.- La polémica sobre el principio del país de origen

2.1.7.- Relación entre Globalización, liberalización y Directiva Servicios

3.- Características esenciales de la Directiva Servicios

3.1.- Transversalidad u horizontalidad de la Directiva y del objeto regulado. Cuestiones relativas al ámbito de aplicación

3.2.- La complejidad de la Directiva Servicios

3.3.- ¿Norma liberalizadora o norma desreguladora? Nuevo marco jurídico para la libertad de empresa

3.4.- La Directiva Servicios como norma centralizadora

3.5.- La Directiva Servicios como norma dinámica. Efecto directo de la norma

4.- La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado: Profundizando en la liberalización

4.1- Introducción

4.2.- El contexto en el que se aprueba la LGUM y su relación con el Derecho de la Unión Europea

4.3.- Ampliación del ámbito de aplicación de la Ley respecto a la Directiva de Servicios

4.4.- Mayor restricción en el uso de autorizaciones y controles previos

4.5.- Limitación en el uso de declaraciones responsables y comunicaciones

4.6.- Reducción del concepto de razón imperiosa de interés general: nueva configuración del principio de necesidad

4.7.- Los efectos del principio de eficacia nacional: reconocimiento mutuo

4.8.- Se vacían las competencias de las comunidades autónomas

4.9.- Carrera frenética hacia la desregulación. Una nueva configuración de la libertad de empresa

 

CAPÍTULO QUINTO. LAS NUEVAS TÉCNICAS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA Y SU APLICACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

1.- La autorización previa como control ex ante

1.1.- Sobre el concepto de autorización administrativa

1.2- La técnica de la autorización administrativa tras la liberalización

1.3- Requisitos formales

1.3.1.- Reserva de Ley.

1.4.- Requisitos materiales

1.4.1- Necesaria motivación de los regímenes de autorización

1.4.2.- El triple test

1.4.3.- Especial referencia al concepto de razón imperiosa de interés general

2.- Comunicación previa y declaración responsable

2.1- Consideraciones generales

2.2- La comunicación previa

2.3- La declaración responsable

2.4- Valoración conjunta de ambas técnicas administrativas

2.5- Registros administrativos como técnica de intervención administrativa

3.- El control posterior

3.1- El control posterior y la inspección como actividades administrativas diferentes

3.2- Regulación del control posterior en la Directiva Servicios y en las normas de liberalización

3.3.- La necesaria implantación de la Administración Electrónica para un adecuado funcionamiento de los nuevos instrumentos de intervención administrativa

3.3.1- El lento desarrollo de la Administración Electrónica en nuestro país. Breve referencia histórica

3.4- La regulación previa de los requisitos de acceso a las actividades de servicios como condición sine qua non para la eficacia de los nuevos sistemas de control

 

CAPÍTULO SEXTO. EL IMPACTO DE LA LIBERALIZACIÓN EN EL SECTOR TURÍSTICO ESPAÑOL

1.- Introducción

2.- La liberalización del sector turístico español. De la Directiva de Servicios hasta la Ley de Garantía de La Unidad de Mercado

2.1.- El denominado “bloque normativo de la liberalización” del sector turístico

2.1.1- La Directiva Servicios como norma de referencia del proceso liberalizador en el sector. Problemas competenciales

2.1.2- Las normas estatales de transposición de la Directiva Servicios en el sector turístico. Especial referencia al Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, por el que se derogan diversas normas estatales sobre acceso a actividades turísticas y su ejercicio

2.1.3.- La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III, Sección 3ª) de 14 de diciembre de 2010

2.1.4.- La transposición autonómica en el sector turístico

2.1.4.1.- Adecuada regulación reglamentaria de los subsectores turísticos

2.1.4.2 El mantenimiento de controles administrativos previos para determinados subsectores especialmente sensibles

2.1.4.3.- Especial referencia al caso de Aragón

2.1.4.4.- Configuración de los sistemas de comprobación posterior

2.1.4.5.- Posibilidad de solicitar a la Administración pública informes previos sobre la adecuación de los correspondientes proyectos a las normas turísticas

2.1.4.6- Valoración general de la transposición de la Directiva Servicios en el sector turístico autonómico

3.- Impacto de la liberalización sobre los diferentes subsectores turísticos

3.1.- Introducción. La calidad global de la experiencia turística

3.2.- Actividad turística de alojamiento

3.2.1.- Breve análisis de la situación anterior

3.2.2.- Efectos de la liberalización del sector turístico de los alojamientos

3.3.- Mención especial a los campamentos de turismo

3.4.- Actividades de intermediación turística

3.4.1.- La regulación jurídica de la actividad de intermediación después de la aprobación de la liberalización

3.4.2.- Efectos de la incorporación del bloque normativo de la liberalización en el sector turístico de las agencia de viaje

3.5.- Restauración

3.5.1.- La restauración como actividad turística

3.5.2.- Impacto de la liberalización sobre la intervención administrativa en la actividad turística de restauración

3.5.3.- Desregulación del sector de la restauración

3.5.4.- Relajación de los sistemas de control de acceso a las actividades de restauración

3.6.- Turismo activo

3.6.1.- Concepto

3.6.2.- Justificación de la intervención administrativa

3.6.3.- Efectos de la aprobación del bloque normativo de la liberalización sobre el sector del turismo activo

3.6.4.- Existencia de razones imperiosas de interés general que justifican el mantenimiento de controles previos. La interpretación efectuada por Aragón

3.7.- Turismo rural y ecoturismo

3.8.- Los guías turísticos. Mantenimiento de los controles previos

3.8.1.- Concepto

3.8.2.- Justificación de la intervención administrativa en este subsector

3.8.3.-La calidad turística como razón imperiosa de interés general que justifica el régimen de habilitación previa

4.- La liberalización del sector turístico. Su efecto sobre los principios esenciales del Derecho del Turismo

4.1.- Introducción

4.2.- Liberalización y garantía de la calidad y sostenibilidad del turismo

4.3.- Sector turístico y protección del medio ambiente

5.- El impacto de la liberalización sobre los diferentes agentes implicados en la prestación de los servicios turísticos

5.1.- La liberalización y su efecto sobre los consumidores y usuarios turísticos

5.1.1.- Introducción

5.1.2.- Calidad turística y protección de los consumidores y usuarios

5.1.3.- Impacto de la liberalización en los derechos de los consumidores y usuarios turísticos

5.1.4.- Protección de los consumidores y usuarios como razón imperiosa de interés general

5.2.- Impacto del bloque normativo liberalizador sobre las empresas y profesionales del sector

5.3.- Incidencia de la liberalización en las Administraciones públicas competentes en el sector turístico

 

CAPÍTULO SÉPTIMO. POSIBLES SOLUCIONES AL IMPACTO NEGATIVO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR TURÍSTICO

1.- Introducción

2.- Protección del medio ambiente a través del mecanismo de la Evaluación de Impacto Ambiental

2.1- Carácter preventivo de los controles ambientales

2.2.- La necesaria ampliación de actividades turísticas sometidas a este instrumento de protección

3.- Sobre la necesidad de llevar a cabo una Evaluación de la Sostenibilidad de los Proyectos Turísticos. Especial referencia al caso de Eurovegas y macrocomplejo Live Resort Madrid o Eurovegas II

4.- Limitación de la oferta y la demanda turística a través de la ordenación territorial de limitación

4.1.- Ordenación territorial y turismo

4.2.- Del concepto de capacidad de carga y del bloque normativo de la liberalización

4.3.- Capacidad de carga y ordenación territorial de limitación. La declaración de zonas turísticas saturadas

5.- Unificación de las autorizaciones administrativas y descentralización de competencias en las Administraciones locales

5.1.- Introducción

5.2.- Refundición y simplificación de procedimientos administrativos

5.3.- Descentralización de competencias en los municipios

6.- Realización de un control previo simultaneo a la correspondiente solicitud de inicio de actividad

 

CONCLUSIONES

 

BIBLIOGRAFÍA

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• 

  Alejandro Corral Sastre

  Profesor Dr. Derecho Administrativo
  

  Profesor Colaborador Doctor de Derecho Administrativo y Coordinador Académico y Profesor del Máster de Protección de Datos, Transparencia y Acceso a la Información de la Universidad CEU-San Pablo de Madrid. Sus principales líneas de investigación ...