Nació en 1939 en Barbastro. Licenciado en Derecho por la Universidad de Barcelona (con Premio Extraordinario) y Doctor por la Universidad italiana de Bolonia (con el Premio Vittorio Emanuele II). Ha sido profesor adjunto de Teoría del Estado y profesor agregado de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona, y catedrático de Derecho Administrativo en las Universidades de Córdoba, Valladolid y Complutense de Madrid y Doctor Honoris Causa por la Universidad de Córdoba.

Ocupó durante los años de la Transición española, los cargos de delegado de Servicios de Urbanismo en el Ayuntamiento de Barcelona, Secretario General Técnico del Ministerio de Regiones, Subsecretario del Ministerio de Cultura, director del Instituto de Estudios de Administración Local y Ministro de Administración Territorial (1982).